“能耗双控”是指对能源消费总量和强度进行双重控制的政策，其核心目标是通过限制能源消费总量和提高能源利用效率，推动经济社会向绿色低碳转型，同时促进经济的可持续发展。
具体来说，“能耗双控”包含两个方面：
- 能源消费总量控制：即对某一行政区域内一定时期内所有行业和居民家庭消费的能源总量进行限制。这包括煤炭、石油、天然气、电力等多种能源形式。
- 单位GDP能耗强度控制：即每生产一单位国内生产总值(GDP)所消耗的能源量。通过降低单位GDP能耗强度，可以衡量和反映经济发展的效率水平。
这一政策最早在2015年党的十八届五中全会上提出，并在“十三五”期间得到实施，随后在“十四五”规划中继续强化。其主要目的是优化能源结构，减少对化石能源的依赖，提升可再生能源比例，从而降低温室气体排放，助力实现碳达峰和碳中和目标。
然而，随着政策的推进，“能耗双控”也面临一些挑战。例如，由于政策要求严格，一些高耗能企业可能需要投入大量资金进行技术改造和设备更新，以满足能耗控制的要求。此外，部分地方政府为了快速完成能耗控制目标，采取了限电等措施，但这也引发了对经济运行和社会生活的一定影响。
值得注意的是，近年来，“能耗双控”政策逐步向“碳排放双控”过渡。2021年9月，国家发改委明确指出，非化石能源不纳入能耗总量和强度调控范围。2023年发布的《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》进一步强调了这一转变，并提出完善相关制度。
“能耗双控”是中国实现绿色低碳发展的重要政策工具，其实施不仅有助于推动节能减排和环境保护，还对促进经济高质量发展具有重要意义。
一、 能耗双控政策对高耗能企业的具体影响是什么?
能耗双控政策对高耗能企业的具体影响主要体现在以下几个方面：
生产规模受限与成本上升
能耗双控政策通过限制高耗能企业的用电总量、提高电价和限制用电时段等措施，直接影响了企业的生产规模。例如，云南、江苏等地因能耗强度不降反升被列为一级预警，导致部分高耗能企业面临停产或限产的压力。此外，由于电力市场化改革，工商业用户电价上涨，进一步增加了企业的运营成本。
技术改造与设备更新需求增加
为应对能耗双控政策的要求，高耗能企业需要投入资金进行技术改造和设备更新，以提高能源利用效率。例如，内蒙古要求新建高耗能项目的技术装备达到国内先进水平，能源利用效率达到国家先进标准。这不仅增加了企业的初期投资成本，也对企业的长期发展提出了更高的要求。
市场竞争力与生产计划调整
高耗能企业需要通过技术创新和优化生产工艺来提升竞争力。例如，采用节能高效的生产工艺和技术，减少对传统化石能源的依赖，同时加强新能源和可再生能源的开发与利用。此外，能耗双控政策还可能影响企业的生产计划，例如云南要求电解铝、工业硅和黄磷等行业的产量大幅削减。
行业重组与绿色低碳转型
能耗双控政策促使高耗能行业进行重组和绿色低碳转型。例如，政府鼓励淘汰落后产能，并推动高耗能企业向绿色低碳方向发展。这一政策变化不仅有助于优化产业结构，还能提升行业的整体竞争力。
区域经济影响
能耗双控政策对区域经济的影响显著。例如，能耗强度不降反升的省份如青海、宁夏、广西等地区，经济增长可能受到抑制。此外，部分地区因能耗双控政策实施而出现拉闸限电现象，进一步加剧了企业的经营压力。
政策执行的灵活性与挑战
尽管能耗双控政策旨在严格控制能耗强度和总量，但部分地区的执行力度存在差异。例如，一些地区在面临能耗强度不降反升的情况下，采取了更为严格的限电措施。这种政策执行的灵活性也给企业带来了不确定性。
能耗双控政策对高耗能企业的影响是多方面的，既包括生产规模受限、成本上升等挑战，也包括技术创新、绿色转型等机遇。
二、 能耗双控向碳排放双控过渡的具体措施有哪些?
能耗双控向碳排放双控的过渡是实现碳达峰和碳中和目标的重要步骤，具体措施包括以下几个方面：
完善市场化机制
建立促进企业减排降碳和碳排放指标高效配置的机制，以解决新项目对地区碳排放目标的影响。这包括通过市场化手段优化资源配置，推动企业主动参与碳减排行动。
强化科技支撑
推动节能减碳、零碳燃料与零碳电力、过程重塑、碳捕集利用与封存(CCUS)、碳汇与负碳技术等领域的技术研发应用。这些技术的推广有助于提高碳排放控制的精准性和效率。
提升绿电消纳利用比例
改革完善相关政策机制，提高绿电消纳比例，以推动高比例绿电消纳利用。同时，探索将生态系统固碳量纳入各地区的碳排放目标考核评价体系，抵消地区碳排放量。
开展生态系统碳汇应用
推动区域性的自愿减排项目(CCER)参与全国碳排放权交易市场，促进绿电消纳利用和生态固碳能力的提升。
实施绿色低碳示范工程
开展非化石能源先进示范、化石能源清洁高效开发利用、先进储能示范工程和绿电示范工程等减源端类项目。此外，还将围绕工业、建筑、交通减污降碳协同增效，开展减碳类项目;聚焦末端治理，实施全流程规模化CCUS、二氧化碳高效捕集利用及资源化利用等减汇类项目。
建设零碳低碳园区示范工程
推动新能源园区零碳化能源消纳比例达到80%以上，低碳园区达到50%以上。通过数字化技术手段，如综合能源管理平台(IEMS)，帮助企业实现从能耗双控向碳排放双控的平滑过渡，确保节能降碳目标的达成。
加强碳排放双控基础能力建设
完善重点碳排放单位管理制度，建立重点企业碳排放状况报告制度，并探索实行企业碳排放账户管理。同时，建立“统计快报监测为主、电—碳模型监测为辅”的监测体系，做好对各地区及各盟市碳排放的季度监测和形势研判。
推动可再生能源引入
在石化行业等重点行业，主动引入绿电等可再生能源，以降低能耗强度并控制能耗总量。这一转变不仅延续了节能控制的目标，还进一步推动了绿色低碳转型。
完善标准计量和认证体系建设
围绕生态系统碳储量和碳汇量核算、林草湿汇碳汇项目方法学(CCUS)、CCUS等开展标准计量和认证体系建设，为碳排放双控提供科学依据。
推动政策落地与协同推进
在政策层面，通过强制措施和市场手段相结合的方式，逐步实现从能耗双控向碳排放双控的过渡。例如，深圳市通过制定科学合理的重点排放单位碳排放强度与总量双控制度，率先在制造业领域采用碳排放双控方式开展配额分配工作。
三、 地方政府在实施能耗双控政策时采取了哪些具体措施?
地方政府在实施能耗双控政策时采取了多种具体措施，主要包括以下几个方面：
- 科学分解能耗双控指标：地方政府根据国家的总体目标，将能耗双控指标合理分配到各个市县(区)政府，确保目标明确且层层落实。
- 激励超额完成任务：为了鼓励地方政府和企业超额完成能耗双控任务，地方政府制定了相应的激励机制。
- 加强执法检查：地方政府加大了对能耗双控政策执行情况的执法检查力度，对违反能耗双控规定的行为进行处罚，确保政策的有效实施。
- 建立督查机制：地方政府建立了能耗双控督查机制，定期开展能耗双控工作督查，及时发现和纠正问题，确保政策落实到位。
- 宣传教育：地方政府加强了对能耗双控政策的宣传教育，提高全民节能意识和能力，推动社会各界共同参与节能行动。
- 用能预算管理：部分地方政府实施了用能预算管理制度，对高耗能企业进行用能预算管理，确保能源使用合理化。
- 有序用电和限电措施：在能源紧张的情况下，地方政府采取了有序用电和限电措施，优先保障居民生活和重要行业用电，减少高耗能企业的用电量。
- 推广节能技术：地方政府鼓励企业采用低损耗节能型变压器和高效电动设备，提升能源利用效率。
- 优化产业结构：地方政府通过实施“中国制造2025”计划，促进制造业与互联网融合，支持行业改造升级，淘汰落后产能，发展新兴产业。
- 重点行业节能：地方政府加强了对高能耗行业的管控，推动节能技术装备产业化，优化能源系统，减少综合能耗。
- 市场化机制：地方政府建立了用能权交易制度，推行合同能源管理模式，开展能效领跑者行动，推动节能服务产业发展。
- 监督检查和考核评价：地方政府完善法律法规和标准体系，建立健全监督检查机制，加强节能减排管理，确保能耗双控目标的实现。
四、 能耗双控政策如何促进经济高质量发展?
能耗双控政策通过控制能源消耗的总量和强度，有效促进了经济高质量发展。以下从多个方面详细分析其作用：
1.推动产业结构优化升级
能耗双控政策通过限制高耗能行业的能源消耗，促使这些行业退出市场，从而为低耗能、高附加值的服务业腾出发展空间。例如，浙江省的实证研究表明，能耗双控试点政策显著促进了第三产业的发展，第三产业占比平均提升了0.89个百分点，对当期地区产业结构升级的贡献率约为27.25%。这表明能耗双控政策在资源分配上倾向于支持低能耗、高附加值行业的发展，从而推动了产业结构的优化升级。
2.提高能源利用效率
能耗双控政策通过控制能源消耗总量和强度，促使企业采取技术革新和管理优化措施，提高能源利用效率。例如，“十三五”期间，我国能耗强度降低了超过20%，能源消费总量控制在50亿吨标煤以内。这种政策导向不仅减少了能源浪费，还降低了企业的生产成本，提高了整体经济效益。
3.促进绿色低碳发展
能耗双控政策与“双碳”目标(碳达峰、碳中和)紧密相连，通过控制能源消耗和碳排放强度，推动经济结构绿色转型。例如，习近平总书记在中央财经委员会第九次会议上强调，实现“双碳”目标是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。能耗双控政策通过限制高碳排放行业的发展，推动传统高耗能行业向绿色低碳方向转型，从而实现经济的可持续发展。
4.增强经济发展的弹性
随着能耗双控向碳排放双控的转变，政策更加注重碳排放强度的控制。例如，《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》提出，逐步将能耗双控转向碳排放双控。这种转变不仅增强了能源消费总量管理的弹性，还为经济增长创造了更多用能空间。同时，通过控制单位 GDP 的二氧化碳排放量，传统高耗能行业在实现高质量产出的同时，也能显著降低碳排放强度。
5.应对气候变化和保障能源安全
能耗双控政策通过控制能源消耗和碳排放，有效应对了气候变化问题，并保障了能源安全。例如，“十一五”时期以来，我国通过实施能耗双控政策，推动了能源利用效率的大幅提高，降低了能源消费增速。这种政策不仅有助于减少温室气体排放，还确保了能源资源的合理利用和节约。
6.促进技术创新和政策优化
能耗双控政策通过强制性措施(如行政执法)对能耗强度进行控制，推动了产业结构和能源消费结构的优化。这种政策导向不仅促进了技术创新，还优化了政策实施机制，进一步提高了能源效率和经济效益。
总结
能耗双控政策通过控制能源消耗总量和强度，推动了产业结构优化升级、提高能源利用效率、促进绿色低碳发展、增强经济发展的弹性、应对气候变化和保障能源安全以及促进技术创新和政策优化。
五、 能耗双控政策在实施过程中遇到的主要挑战有哪些?
能耗双控政策在实施过程中遇到的主要挑战包括以下几个方面：
- 有机衔接条件欠缺：能耗双控向碳排放双控转变是一个复杂的系统工程，需要在政策体系、核算体系和责任划分等方面实现有机衔接。然而，目前这些衔接条件尚不完善，导致政策实施过程中存在障碍。
- 政策体系不完善：尽管国家已经出台了一些政策文件，但整体政策体系仍需进一步完善。例如，碳排放双控政策的顶层设计尚未完全落地，配套制度体系尚不健全。
- 核算体系基础能力不足：碳排放数据的科学性、准确性和可信性是实现碳排放双控的基础。然而，目前我国在碳排放核算和交易能力建设方面仍存在不足，需要加强统一规范的碳排放统计核算体系建设。
- 指标分解的挑战：能耗双控政策将指标层层分解至各省市、地方及企业，并进行考核。然而，这一过程面临诸多困难，包括指标分解机制不完善、区域发展不平衡等问题。
- 地方政府采取激进措施引发问题：部分地方政府为了实现考核指标，采取了较为激进的降能耗措施，导致了一系列问题。例如，一些地方可能过度限制能源使用，影响了非化石能源的发展。
- 项目储备和申报方向把握不准：在向碳排放双控转变的过程中，项目储备不够充分，且项目申报方向把握不够准确，这进一步增加了政策实施的难度。
- 技术创新和结构优化的需求：能耗双控政策的实施需要依赖技术创新和产业结构优化。然而，当前我国在这些方面的努力仍需加强，特别是在推动高耗能行业和项目向单位能耗产出效率高的产业倾斜方面。
- 地方政府考核压力大：地方政府为了完成能耗双控目标，可能会采取一些不可接受的做法，如误伤非化石能源发展等。这种现象表明，政策执行过程中存在一定的矛盾和冲突。
能耗双控政策在实施过程中面临的主要挑战涉及政策衔接、体系完善、核算能力、指标分解、地方政府行为、技术创新等多个方面。
